Todo gobierno requiere establecer los instrumentos con los que debe tomar sus decisiones de manera formal. Lo que un gobierno hace son políticas públicas de dos tipos: las de Estado y las de gobierno. Las primeras son las normas; las segundas, las acciones concretas que se introducen en un plan.
Los instrumentos para las políticas de gobierno deben estar definidos por leyes de planificación propias. En cambio, para las políticas de Estado, por una Ley de Ordenamiento Jurídico en cada gobierno. En esta ley se deben incluir también los instrumentos para formalizar las demás decisiones. Es decir, además de definir la pirámide normativa (estatuto, leyes, reglamentos y manuales), debe establecer los tipos de resoluciones y decretos que existirán en un gobierno, así como el uso por sus órganos y diferentes instancias de decisión.
Existen instrumentos que no requieren otros para ser aprobados, tales como la Constitución Política del Estado, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y las leyes. Otros sí los necesitan, como los reglamentos, los manuales y los planes. Estos requieren que una resolución, ordenanza, decreto o ley los apruebe.
Debido a la creencia de que toda decisión tomada mediante ley tiene garantizada su legalidad, en los gobiernos es muy común pretender tomar, mediante leyes, gran parte de las decisiones de atribución de los órganos legislativos. Los legisladores suelen incluso creer que, al hacer eso, están cumpliendo con su función de legislar, cuando no es así.
Todo ese problema se da porque no se llega a diferenciar una decisión normativa de una administrativa. Las normas son tales únicamente si son disposiciones abstractas, de efecto general y de vigencia permanente, tal como lo es una Constitución, un estatuto autonómico, un reglamento o un manual. Sin embargo, las leyes suelen ser usadas tanto para normar como para tomar decisiones administrativas. En muchos casos, incluso se mezclan ambas cosas. Un ejemplo es la ley que cada año aprueba el Presupuesto General del Estado (PGE). Esta aprobación es una decisión administrativa (disposición concreta), pero en la misma ley, cada año se suele incorporar a su vez un conjunto de normas (disposiciones abstractas). En otros casos recurrentes, los legisladores exigen incorporar disposiciones concretas en las leyes abstractas, como disponer la creación de programas específicos para atender temas o prestar servicios.
Esa mezcla y el uso indistinto de las leyes, tanto para normar como para tomar decisiones administrativas, causa confusiones entre los propios legisladores y gobernantes, entre la comunidad académica no jurídica y, más aún, entre la ciudadanía. Tal confusión suele darse incluso entre los juristas que, se supone, deben saber diferenciar. El propio Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) cae con frecuencia en esa confusión. Así, se suele asumir que toda ley es una norma. Dado que toda decisión en la administración pública debe respaldarse en las leyes abstractas (principio de legalidad), se suele pretender sustentar las decisiones en leyes concretas, así como en resoluciones y decretos, cuando eso no corresponde.
Los gobiernos en Bolivia gozan de la facultad legislativa en el ejercicio de sus competencias (salvo el regional), razón por la que pueden cada cual emitir leyes en los temas de su competencia. El ejercicio de esa facultad no implica hacer leyes concretas (decisiones administrativas), sino abstractas y de efecto general (normas). Eso porque una ley es tal únicamente si es una “norma jurídica de carácter general” (Corte IDH, OC 6/86), es decir, abstracta. Así lo aclara la jurisprudencia constitucional al caracterizar la facultad legislativa, cuando dice que esta es “la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia” (SCP 1714/2012, FJ III.4.3.1).
De acuerdo con la doctrina y en función de las competencias, en Bolivia existen diferentes tipos de leyes abstractas: fundamentales, marco, orgánicas, ordinarias o de materia, básicas, de desarrollo, autonómicas y las que son para la administración de la justicia, a las cuales se las tipifica como códigos. Sin embargo, al no estar establecida la naturaleza de cada una y su uso, suelen generarse leyes sin que correspondan a la naturaleza de cada cual. De igual manera se usan las leyes para tomar decisiones administrativas y, lo que resulta peor, se hacen leyes mezclando disposiciones concretas con abstractas.
Finalmente, se suele asumir que todas las leyes nacionales tienen jerarquía sobre las leyes autonómicas, que los reglamentos del órgano ejecutivo tienen efecto sobre otros órganos de gobierno e, incluso, se pretende aplicar jerarquía entre normas y decisiones administrativas, así como ilustrar pirámides normativas simples, cuando en todos los gobiernos corresponden pirámides compuestas.
Por último, dado que las normas son de vigencia permanente, su numeración debe ser infinita y no por año; en tanto que las resoluciones, decretos y otras con las que se toman decisiones administrativas deben ser codificadas con un número y el año, de modo que se pueda identificar el período administrativo al que corresponden, ya que están sujetas a un control mucho más estricto (auditorías, investigaciones de corrupción, etc.). Asimismo, únicamente las normas deben promulgarse y publicarse para que entren en vigencia, mientras las decisiones administrativas solo aprobarse y notificarse.
Todo eso en gran parte de los gobiernos no se hace así, debido a que no está establecido de ese modo, siendo únicamente parte de la doctrina del desarrollo normativo y del derecho administrativo.
Para corregir todo ese desorden, resulta indispensable generar una Ley nacional de Ordenamiento Jurídico que no solo establezca los instrumentos para normar y para tomar decisiones administrativas, sino también la naturaleza de cada una, el límite normativo entre la legislación, la reglamentación y el manual, el procedimiento base de su elaboración, la forma de usarse en la administración pública del Gobierno central, entre otros aspectos elementales.
Tal ley serviría, a su vez, como referente para que los gobiernos autónomos, los órganos de gobierno y los organismos independientes de control y defensa hagan lo propio en sus respectivos ámbitos.
