¿Qué significa colaborar hoy en el espacio público? ¿La colaboración puede ser una herramienta para afrontar problemas urgentes en contextos de crisis? ¿Con qué alcances y límites? Más todavía: ¿es posible la “gobernanza colaborativa”? ¿En qué condiciones? De estas cuestiones se ocupa el libro ¿Cómo gobernar en América Latina? (FCE y Asuntos del Sur, 2025) sobre la base de experiencias de colaboración en seis países de la región (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala y México) en el ámbito de la pandemia por el covid-19.
A propósito de este libro, que reúne a 17 autoras y autores, planteo para el debate siete apuntes/preguntas en torno a la llamada gobernanza colaborativa en tiempos de polarización.
1. ¿Una buena idea?
Como toda obra de creación y de necesidad, la colaboración es una buena idea. Primero, porque ante problemas complejos y “enmarañados”, nada mejor que cooperar; segundo, porque no es un supuesto dado: la colaboración está por hacerse, requiere sujetos diversos, convergencia de voluntades, horizonte común. Sin realización, pues, colaborar es solo eso: una buena idea.
2. ¿Modelo de gobernanza?
La colaboración es la base de la gobernanza colaborativa (GC). Concebida como un modelo, en especial en el Norte Global, implica la concurrencia de actores relevantes; la puesta en común de recursos, capacidades e intereses; y la adopción de un propósito compartido. El resultado es, o debiera ser, una política pública. Podemos decir entonces que sin colaboración no hay gobernanza. O en clave de consigna: la gobernanza será colaborativa o no será. Parece difícil pensar en una gobernanza, digamos, obstructiva y egoísta.
Ahora bien, ¿cómo funciona la gobernanza colaborativa en América Latina? ¿Funciona? El libro nos brinda valiosas evidencias al respecto.
3. ¿El posible la GC?
Los estudios de caso realizados en la investigación demuestran que la gobernanza colaborativa es no solo necesaria en la región, sino también posible. La idea es que la GC requiere condiciones, no siempre existentes, para su ejercicio. Así, en el Norte Global se habla de “regímenes de gobernanza colaborativa”, esto es, colaboración institucionalizada, relaciones estables y esperables, de largo plazo, interacciones periódicas reguladas. Es algo casi “natural”.
¿Qué pasa en el Sur Global? El postulado del libro, discutible, es que únicamente es viable construir “instancias de gobernanza colaborativa”, esto es, relaciones/acciones puntuales que convergen en tanto dura la situación de crisis. ¿Por qué solo instancias de corto plazo y no regímenes estables? Entre otros límites, están la debilidad del Estado, la escasez de recursos, la inestabilidad política, el faccionalismo. No se dice nada acerca de la densidad organizativa en la sociedad, que está presente como fortaleza colaborativa en varios países de la región. Hay que hacer balance.
4. ¿Gobernanza sin Estado?
Una cuestión relevante y crítica en materia de colaboración está vinculada a la presencia o ausencia del Estado. La pregunta es inevitable: ¿puede haber gobernanza colaborativa sin Estado? En principio debiéramos responder que la GC, por su naturaleza, presupone la coparticipación estatal. El libro muestra, en cambio, que algunos casos de GC se hicieron únicamente con actores sociales, sin contar con ninguna entidad de gobierno. ¿Por qué ocurre esto? Puede ser por la flaqueza y/o el desinterés del Estado, pero también debido a la elevada desconfianza que hay en la sociedad respecto a gobernantes y representantes. Incide también la tendencia de relaciones más instrumentales que colaborativas.
La pregunta se complejiza cuando indagamos si es posible el diseño e implementación de políticas públicas más allá del Estado (que contribuye con recursos, voluntad política, presencia territorial). Quizás la cuestión radique más bien en otras dos exploraciones: la primera, lograr que las autoridades, tanto a nivel nacional como en el ámbito local, asuman la gobernanza colaborativa como condición de buen gobierno; la segunda, pensar la GC, además, desde lo público no estatal. Siendo actor clave, hay vida más allá del Estado.
5. ¿Y la institucionalización?
Un debate inherente a la gobernanza colaborativa tiene que ver con el factor institucionalización. La premisa es que institucionalizar la colaboración es deseable porque la convierte en algo duradero y predecible. Claro que también la institucionalización en clave de requisito puede conducir a relaciones verticales y asimétricas entre las partes.
Como sea, los estudios de caso del libro muestran que institucionalizar no es la regla, sino la excepción. La falta de institucionalización de la GC, pues, no constituye una anomalía, sino un dato. Hasta puede ser una oportunidad en interacciones de colaboración de alta intensidad. Las instituciones importan, ya, pero no son imprescindibles ni menos determinantes.
6. ¿Es gobernable la GC?
Otro aprendizaje relevante expuesto en la publicación es que el contexto cuenta. No es algo tan obvio. No pocas veces nos lanzamos al terreno sin tomar en cuenta las condiciones. Por ello la importancia de situar la gobernanza colaborativa en diferentes escenarios prospectivos. ¿Qué implica colaborar, por ejemplo, en un contexto de crisis múltiple, alta desconfianza, polarización fragmentada e incertidumbre?
A propósito de escenarios, la Conclusión del libro realiza un valioso ejercicio de escenarios, a modo de modelos. Considerando si están involucrados o no los actores relevantes, por un lado; y si los intereses son compartidos o divergentes, por otro, se identifican cuatro tipos posibles de colaboración: complementaria, sustitutiva, competitiva y antagónica. Tierra fértil para el debate.
7. ¿Cuál es el horizonte?
Más allá de su carácter de régimen o de instancia, la gobernanza colaborativa es necesaria y posible. ¿Cuál es su horizonte, en el Sur Global, como herramienta para afrontar los enormes desafíos de nuestro tiempo?
Como corolario de esta reseña, me gustaría situar la colaboración en un doble registro, en clave de los indignados, con diferente temporalidad. Por un lado, en situaciones de crisis (como la pandemia), es evidente que hay un sentido de urgencia: lo queremos/ponemos todo y lo queremos/hacemos ahora. Pero también hay un horizonte de emancipación: “vamos despacio porque vamos lejos”.
La colaboración es una herramienta eficaz, pero constituye sobre todo un camino abierto, un viaje, una promesa de lucha compartida.
